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Le lobbyisme au Québec

Henri est avocat à son compte dans une ville de 25 000 habitants. Ses clients œuvrent dans divers domaines dont le développement domiciliaire et l’exploitation agricole. Henri s’occupe notamment des contrats et des procédures judiciaires relatifs aux affaires de ses clients. Au fil des ans, il est devenu un personnage influent de la ville. Il connaît beaucoup de monde dont, entre autres, certains membres du conseil municipal, des employés municipaux, le député et quelques fonctionnaires provinciaux de la région.

Les clients d'Henri lui demandent parfois d’user de ses contacts pour les aider, par exemple, à obtenir des contrats ou des permis ou encore pour régler des problèmes avec différents intervenants et instances gouvernementales québécoises. Henri a appris l’existence d’une loi concernant le lobbyisme et il se demande si elle s’applique à lui.

Dans cette capsule, Éducaloi vous renseigne sur ce qu’est une activité de lobbyisme, ce qu’est un lobbyiste et ce qu’est un titulaire de charges publiques.

Qu’est-ce que le lobbyisme?

En général, la pratique du lobbyisme consiste en une communication orale ou écrite avec un titulaire de charge publique en vue d’influencer une décision législative ou administrative. Par l’exercice d’activités de lobbyisme, un individu, des regroupements de personnes, des organismes à but non lucratif ou même des entreprises, peuvent influencer les décideurs publics de l’Assemblée nationale, du gouvernement, des municipalités, des entreprises du gouvernement et des organismes à but non lucratif qui gèrent des activités de nature publique.

Le lobbyisme est une activité qui existe à travers le monde. Elle est réglementée dans plusieurs pays, dont les États-Unis.

Au Québec, le lobbyisme est considéré par la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme comme une pratique légitime. La loi québécoise encadre les activités de lobbyisme pratiquées notamment auprès :

• des élus provinciaux et municipaux;
  
• des fonctionnaires du gouvernement provincial et des municipalités;
  
• des personnes nommées dans certains organismes ou entreprises du gouvernement (tels que la CSST, la SAAQ, Loto-Québec, la SAQ, Hydro-Québec, la Caisse de dépôt et de placement du Québec) et le personnel de ces organismes ;
  
• des personnes nommées dans certains organismes à but non lucratif (tel que le Fonds de la recherche en santé du Québec) et le personnel de ces organismes.

Voici un exemple de lobbyisme :

Des membres de l’Association des éleveurs de lamas du Québec entendent parler d’une nouvelle loi sur l’élevage du bétail. Certaines des dispositions du projet de loi ne tiennent pas compte de contraintes propres à l’élevage des lamas. Le président de l’association envoie au ministre responsable un rapport sur le sujet pour l’informer des particularités de cette activité et demander que des modifications soient apportées à la loi.

Le public a le droit de savoir qui veut influencer les autorités publiques, c’est là l’objectif de transparence de la loi. En conséquence, les lobbyistes doivent s’inscrire dans un registre accessible au public et dévoiler, notamment, l’objet de leurs activités de lobbyisme.

Pour en savoir plus sur l’inscription au registre des lobbyistes, consultez notre capsule : « Le caractère public du lobbyisme : l’inscription sur le registre».
Pour en savoir plus sur les règles du lobbyisme, consultez la capsule « Les règles encadrant l’exercice des activités de lobbyisme ».

Comment la loi québécoise définit-elle le lobbyisme ?

Au Québec, le lobbyisme est défini comme suit :

• toutes les communications, orales ou écrites ;
  
• avec un titulaire d’une charge publique ;
  
• dans le but d’influencer (ou pouvant raisonnablement être considérées comme étant susceptibles d’influencer) ;
  
• certaines prises de décision.

Chacune de ces notions est expliquée plus en détail dans la présente capsule.

Qui est considéré comme lobbyiste ?

La loi distingue trois types de lobbyistes :

• Le lobbyiste-conseil
  
  C'est celui qui exerce des activités de lobbyisme pour le compte d’une autre personne et contre de l’argent, des avantages ou d'autres formes de compensation. Le lobbyiste-conseil peut travailler dans une agence de relations publiques ou être un travailleur à son compte. Il peut être, par exemple, spécialiste des relations publiques, avocat, ingénieur, etc.
  
  Henri est un bon exemple de lobbyiste-conseil parce qu’il exerce des activités de lobbyisme pour le compte de certains de ses clients et qu’il se fait payer pour ce travail.
  
  
• Le lobbyiste d’entreprise
  
  Il occupe une fonction dans une entreprise à but lucratif et une partie importante (nous reviendrons sur cette notion) de ses tâches consiste à exercer des activités de lobbyisme.
  
  Par exemple, Giuseppe est employé par une entreprise qui se spécialise dans le béton. Ses fonctions consistent principalement à faire des représentations auprès du ministère des Transports afin que celui-ci utilise davantage ce matériau pour la construction des routes.
  
  
• Le lobbyiste d’organisation
  
  Le lobbyiste d’organisation exerce ses activités dans une organisation à but non lucratif. Ce lobbyiste, comme le lobbyiste d’entreprise, n’est visé par la loi que dans la mesure où une partie importante de ses tâches consiste à exercer des activités de lobbyisme.
  
  Par exemple, Tran est employé par l’Association des manufacturiers de produits chimiques. Ses fonctions consistent principalement à faire du lobbyisme auprès du ministère de l’Environnement.
  
  Tous les organismes à but non lucratif ne sont pas assujettis à la loi. En effet, seuls ceux constitués à des fins patronales, syndicales, professionnelles ou ceux dont les membres sont majoritairement des entreprises à but lucratif ou des représentants de telles entreprises, sont soumis aux règles encadrant l’exercice des activités de lobbyisme.
  
  Par exemple, les diverses chambres de commerce, le Conseil du patronat du Québec, le Barreau du Québec, le Collège des médecins, la Fédération des travailleurs du Québec et les autres syndicats sont visés par la Loi. Par contre, des organismes comme l’Association des personnes souffrant de dépression ou un groupe de citoyens prônant les défusions municipales seraient exclus de l’application de la loi.

Que signifie l’expression « pour une partie importante » ?

Pour déterminer si les activités de lobbyisme de quelqu’un sont une « partie importante » de son travail, il ne faut pas perdre de vue que c’est l’ensemble des activités de lobbyisme faites auprès de toutes les personnes et organismes ciblés par la loi (et mentionnés dans la première question) qui doivent être considérées.

Deux tests servent à déterminer plus précisément dans quels cas le plus haut dirigeant d’une organisation ou d’une entreprise doit faire inscrire le nom d’un de ses employés au registre des lobbyistes :

Test qualitatif

Si un membre du conseil d’administration fait du lobbyisme, et ce peu importe le temps consacré à ce travail, son nom doit automatiquement être ajouté au registre.

On ajoutera également le nom d’un employé dont les activités de lobbyisme ont eu un impact important pour l’entreprise ou l’organisation pour lequel il a fait ce travail (par exemple, son lobbyisme a permis la concrétisation d’un projet important).

Test quantitatif

On inscrira un employé au registre dès que tous les mandats de lobbyisme effectués au sein de son entreprise ou de son organisation représentent plus de 12 jours de travail pour une année financière.

Pour calculer ce 12 jours, il faut tenir compte des éléments suivants :

• le temps passé à communiquer avec les titulaires de charges publiques ;
  
• le temps requis pour le lobbyiste pour préparer les communications (cibler les titulaires de charges publiques, préparer de la documentation, faire des recherches, rédiger des rapports, conduire des expertises, etc.);
  
• le temps que le lobbyiste consacre au suivi des activités de lobbyisme (lettres de remerciement, envoi de documentation, etc.);
  
• le travail effectué par d’autres personnes (secrétaires, comptables, experts, etc.) exécutant des travaux directement associés à la préparation et au suivi des activités de lobbyisme.

Pour plus d'information, consultez l’avis du commissaire au lobbyisme  (http://www.commissairelobby.qc.ca/documents/x_fichiers/661_avis_2005-07.pdf) sur cette notion.

Qu’entend-on par « toutes communications orales ou écrites » ?

Cette expression inclut tous les moyens de communications, comme, par exemple :

• une conversation ;
  
• un appel téléphonique ou une visioconférence ;
  
• l’envoi d’un courriel ;
  
• l’envoi d’une lettre, d’un rapport, d’un communiqué, etc.

La portée de cette expression est donc très large.

Qui sont les « titulaires de charges publiques » ?

Globalement, toutes les personnes travaillant à l’Assemblée nationale, au gouvernement du Québec et celles œuvrant dans les municipalités de plus de 10 000 habitants sont considérées comme des titulaires de charges publiques.

Cela inclut notamment les:

• ministres, sous-ministres, députés, ainsi que les membres de leur personnel (attachés politiques, etc.);
  
• membres du personnel du gouvernement et fonctionnaires du gouvernement provincial;
  
• dirigeants et employés des entreprises et organismes gouvernementaux;
  
• personnes nommées dans des organismes à but non lucratif qui gèrent et soutiennent financièrement des activités de nature publique sans offrir eux-mêmes des produits ou des services au public;
  
• maires, conseillers, directeurs, greffiers et autres fonctionnaires municipaux.

Cette définition très large pourrait inclure, par exemple, Jean, un fonctionnaire municipal responsable de l’attribution des permis de construction.

Les titulaires de charges publiques ne sont pas, eux-mêmes, soumis aux règles encadrant les activités de lobbyisme dans le cadre de leurs fonctions. La loi établit que les titulaires de charges publiques n’exercent pas des activités de lobbyisme entre eux.

La Loi établit d’autre part que les personnes suivantes, notamment, sont également exclues de l’application de ces règles dans le cadre de leurs fonctions :

• Les sénateurs, les députés fédéraux ou ceux d’une autre province ;
  
• les employés du gouvernement du Canada ou ceux d’une autre province ;
  
• les membres d’un conseil de bande ;
  
• les agents diplomatiques, les fonctionnaires consulaires de pays étrangers;
  
• les représentants officiels d’autres pays ou de certaines organisations internationales (exemple : l’ONU).

Faut-il vraiment que le lobbyiste ait l’intention d’influencer le titulaire d’une charge publique pour être en présence d’activités de lobbyisme ?

Toutes les communications faites précisément dans le but d’influencer une prise de décision sont visées par la Loi.

Cependant, pour éviter qu’une personne n’échappe à l’application des règles en prétendant simplement qu’elle n’avait pas l’intention d’influencer le titulaire d’une charge publique en communiquant avec lui, il est spécifié dans la loi que pour qu’il s’agisse de lobbyisme, il suffit qu’il y ait :

• une communication orale ou écrite avec un titulaire d’une charge publique;
  
• en vue d’influencer ou pouvant être raisonnablement considérée, par celui qui prend l’initiative de la communication (le lobbyiste), comme étant susceptible d’influencer une prise de décision.

Quelles sont les « prises de décisions » des titulaires de charges publiques visées par la Loi ?

Le lobbyisme est défini comme un moyen d’influencer les prises de décisions des titulaires de charges publiques et la loi vise spécifiquement certaines prises de décisions dont celles relatives à :

• l’élaboration, la modification, l’adoption ou le rejet d’une loi, d’un règlement ou d’une résolution;
  
• l’élaboration, la modification, l’adoption ou le rejet d’une orientation, d’un programme ou d’un plan d’action;
  
• l’attribution d’un permis, d’une licence, d’un certificat ou d’une autre autorisation;
  
• l’attribution d’un contrat (dans le cadre d’un appel d’offre sur invitation ou d’un contrat de gré à gré), d’une subvention, d’un autre avantage pécuniaire (tel un prêt ou une garantie de prêt) ou d’une autre forme de prestation déterminée par règlement;
  
• la nomination de certains administrateurs publics comme la nomination d’un sous-ministre ou d’un sous-ministre adjoint.

L’obtention pour une autre personne d’une entrevue avec un titulaire d’une charge publique est également considérée comme une activité de lobbyisme.

Par exemple, Henri reçoit la visite de Pierrette, une cliente de longue date qui œuvre dans le domaine de la construction domiciliaire. Pierrette a un problème : la construction résidentielle n’est pas permise dans le secteur de la ville où elle veut développer son dernier projet. Malgré ses démarches, la Ville refuse d’autoriser un changement au schéma d’aménagement et au règlement de zonage. Elle voudrait engager Henri pour qu’il tente de discuter avec les membres du conseil municipal dans le but de les convaincre de changer le schéma d’aménagement et le règlement. Si Henri accepte d’aider Pierrette, il exerce une activité de lobbyisme.

Les autres décisions ne sont pas visées par la Loi. Attention, la loi exclut spécifiquement de son application certaines activités ou décisions qui sont énumérées un peu plus loin dans cette capsule.

Quelles sont les activités exclues de l’application de la Loi ?

Certaines activités de lobbyisme sont spécifiquement exclues de l’application de la Loi. On retrouve notamment :

• les représentations faites dans le cadre ou préalablement à des procédures judiciaires (envoi de mise en demeure, négociation d’un règlement hors cour avec un ministère, etc.);
  
• les représentations faites dans le cadre d’une commission parlementaire (dépôt et présentation de mémoire, témoignage);
  
• les réponses à une demande écrite d’un titulaire d’une charge publique;
  
• les communications relatives à l’exécution d’un contrat ou celles faites dans le cadre d’un appel d’offres public, en autant que les communications ne visent pas à modifier les modalités de l’appel d’offres;
  
• les représentations faites dans le cadre d’une séance publique d’une municipalité ou d’un organisme municipal comme une MRC ou une société municipale de transport ou dans le cadre de procédures publiques ou connues du public (commission d’enquête, BAPE, etc.);
  
• le fait de s’enquérir de la nature ou de la portée d’un droit ou d’une obligation d’un client, d’une entreprise ou d’une organisation;
  
• les représentations faites dans le cadre de négociations de contrat de travail.

Par exemple, Louise est présidente de l’Association des propriétaires de petites centrales électriques. Elle a reçu une lettre du ministre de l’Énergie. Ce dernier l’invite à lui faire connaître le point de vue de l’association à propos de la nouvelle législation sur les petites centrales électriques dans le cadre d’une rencontre. Louise demande à Henri, son avocat, de l’accompagner à cette rencontre. Même si Henri en profitait pour essayer d’influencer le ministre lors de cette rencontre, il ne s’agirait pas d’une activité visée par la loi puisque la communication est faite à la demande écrite de ce dernier.

Par ailleurs, la loi ne s’applique pas aux activités de lobbyisme menées par des lobbyistes d’entreprise ou d’organisation relativement à l’attribution d’un permis, d’une licence ou l’octroi d’un contrat, d’un certificat, d’une subvention ou d’un autre avantage pécuniaire lorsque le titulaire de charge publique appelé à prendre la décision ne fait que vérifier si les conditions de la loi sont respectées.

Par exemple, un lobbyiste d’organisation fait une demande de subvention pour laquelle le fonctionnaire n’a que le pouvoir de s’assurer que sont remplies les conditions prévues par la loi pour l’accorder.

Sont également exclues de l’application de la Loi les représentations faites en dehors de tout processus décisionnel et visant simplement à faire connaître un bien ou un service à un titulaire d’une charge publique.

La Loi prévoit certaines autres exceptions qui ne sont pas abordées dans cette capsule. Consultez le texte de la loi pour une liste complète des exceptions.